孙国民：浙江农村宅基地改革的探索与建议

Original 孙国民长江产经智库 2021-06-30

孙国民长江产业经济研究院特约研究员

党的十九大提出实施乡村振兴战略，国家“十四五”规划和2035远景目标纲要中提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的远景目标。可以说，农村是我国现代化和共同富裕建设的难点和薄弱点，而农村要素市场建设在“三农”发展中具有基础性地位，处于我国现代化进程和乡村振兴重中之重的历史地位，直接关乎共同富裕远景目标和乡村振兴发展战略的实现。为此，可以尝试以农村宅基地改革为切口，形成加快农村要素市场改革的破突点，助力乡村振兴、农村现代化建设和共同富裕。

一、现状问题

2020年，中农办、农业农村部下发了《关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函〔2020〕17号），新一轮宅基地制度改革稳慎推进。以浙江为例，对农村宅基地改革试点开展了“四个探索”：

一是探索完善“住房保障”实现“应保尽保”。探索“宅基地+保障房”为主的多元化资格权保障模式，在城镇开发边界外采用统建或联建公寓式住宅予以保障，在城镇开发边界内采用城市保障房、货币补偿等方式落实。

二是探索优化“盘活利用”推动“腾笼换鸟”。探索“权地不留+留权不留地”两种宅基地退出路径，盘活闲置资源，腾挪发展空间。

三是探索鼓励“村级赋权”弘扬“民主自治”。充分赋予村集体宅基地所有权权能，强化村集体经济组织在规划、分配、审批、监管等过程中的权责，允许村集体在权限范围内自主制定宅基地有偿使用和有偿选位标准，支持村级发展。

四是探索强化“数字赋能”推进“整体智治”。探索数字化管理应用，建立农村宅基地规、批、供、用、管、查、登全流程管理机制，确保宅基地和农民建房审批“一件事”全流程网上办理。在取得上述成效的同时，也遇到一些困难问题，主要体现在“四个难”：

1.产权不清难确认。农村宅基地改革的关键在于厘清宅基地“所有权、资格权、使用权”三者之间的关系，而首当其冲的就是确定所有权。目前，部分老旧农房为上代甚至上几代的老台门屋，因继承关系不清、分家协议不完善（如无父母签字确认等）、连片建筑（如多户共有）等因素影响造成权属不清的情况，在改革试点过程中，涉及确权和纠纷处理较为复杂，影响产权确认进度。

2.活权内涵难统一。在“三权分置”改革中，所有权一旦确权，资格权赋权、使用权活权将成为宅基地改革的重点方向。但在基层改革试点中，各地在资格权、使用权探索方面存在很大差异，也就是资格权和使用权包括哪些“权”或者赋予哪些“权”，以及伴随“权”而形成哪些“益”和由谁“受益”等问题，这在资格权和使用权活化以及市场化资源配置中成为农村要素市场流通和变现的障碍。

3.权益保障难变现。中央明确宅基地改革底线是“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，前两点有制度性规定，而“农民利益不受损”的探索会遇到现实问题，特别是在“留权不留地”的宅基地退出路径中，容易出现保留的宅基地资格权实际上受宅基地指标和用地保障制约等出现既不能及时变现，又不能交易的情况出现，成为一个远期的空头期权，影响了持有人权益。

4.要素创新难开展。在宅基地改革试点中，遵循国家提出要“适度放活房屋和宅基地使用权”的“适度放活”思路，探索要素流动和市场化资源配置，设计了金融创新产品，如开展农房抵押贷款等以支持乡村振兴发展，促进农村致富奔现代化。但由于农村闲置用房激活和抵押贷款中存在无法对抵押品进行价值评估和无法实现价值变现的情况存在，一旦银行贷款发生风险，难以实现抵押品的风险补偿。

二、对策建议

农村宅基地改革关系广大群众的切身利益，是中国乡村振兴发展战略实施和农村现代化发展的应有内涵，也是加快建设农村要素市场化改革的一项重点内容。结合上述困难问题，建议农村宅基地改革可尝试探索“顶层设计、专班运作、要素改革、立法跟进”的路径，积极推动农村要素市场化配置，为建立统一的城乡要素市场奠定基础。

1.在发展布局上强化顶层设计。发挥顶层设计布局谋篇的作用，纲举目张。一是划定底线。坚持“三个不”，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，在此基础上推动改革试点。二是允许破法。法无禁止即可为，甚至在现有法律框架下，冻结原有涉及宅基地方面的法律法规，允许地方探索宅基地“三权分置”后的市场化改革，并配套“容错机制”予以保障。三是案例推广。加快形成可供复制的制度创新成果，重点形成“最佳实践案例”及其激励机制，供全国比选推广。

2.在组织建设上强化专班运作。通过专班化运作，加快推动农村宅基地改革落地。一是摸清底数，甄别产权。借助专班以及法律专业人士参与，在摸清底数基础上推进先行先试，尽快确定产权并探索“三权分置”，完成基础性工作。二是完善政策，强化保障。重点完善宅基地改革政策体系，细化配套实施办法和细则，明确任务清单和路线图，引导上下协同推进宅基地改革试点，加快工作进度。三是加快探索，总结经验。按照“出模式、出经验、出人才、出队伍”的思路，精准总结农村宅基地改革试点成果，为全国面上宅基地改革提供镜鉴。

3.在实践探索上强化要素改革。推动宅基地等要素的市场化改革，推动农民增收和共同富裕。一是加快形成赋权内涵延伸。在“三权分置”改革中，深化赋权内涵及对“权”的创新延伸，强化“三权”的独立性和组合性相结合的改革探索与运用，高质量活化“三权”，为要素市场化奠定基础。二是加快形成农村要素流动。在赋权和活权得到创新延伸以后，农村要素市场的设计就至关重要，可以通过建立全国性或者省域农村宅基地网络平台，着力解决信息不对称问题，试行推动使用权和资格权让渡的市场化资源配置交易，激活沉睡的农村闲置房和宅基地等要素，促进农民多渠道增收。三是加快形成多维改革兼容。推动宅基地改革同集体产权改革兼容，通过引入集体产权房制度，向上推动新型城镇化发展，向下解决部分回流人口、城市人口、乡贤等“居者有其居”和“居者可其居”的问题。推动宅基地改革同共同富裕改革兼容，腾出农村文旅产业、融资租赁、文化创意、创业创新等发展空间，保障农民受益分配权，促进农民增收和农村现代化，补齐农村高质量和现代化发展的短板。同时，还可以与地方特色相融，特别是将宅基地改革作为“共同富裕示范区”建设的重要载体，有效发挥杠杆作用。推动宅基地改革同现代化发展改革兼容，把农村宅基地改革纳入农村现代化发展的范畴，为农村致富奔现代化探索新经验、新样本和新贡献。

4.在制度建设上强化立法跟进。基于公认的、成熟的制度规范，开展国家和省级层面的多层次立法。一是可固化的重大制度。对重大的、原则性的相关制度，可以全国立法，如宅基地改革的底线及“最佳实践案例”形成的成熟制度等。同时，还可探索有中国特色的《宅基地法》以及通过《乡村振兴促进条例》予以立法。二是差异化的特色制度。对于不宜在全国通行的宅基地改革做法，可以考虑省级人大立法，比如“三权分置”的一般化制度路径和再创新再延伸的制度性做法（如创设宅基地上房屋的租赁权）可以分别在国家和省级层面分别立法。三是案例化的创新制度。具有地方特色的宅基地改革试点案例，可以编制农村宅基地改革案例库，甚至可以纳入县市层面的宅基地改革制度文件中。

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