马嫣，赵蓉晖：英国语言战略制度化浅论 | 语言生活研究
2020年第3期
语言生活研究
本期嘉宾
马 嫣
上海外国语大学博士生，绍兴文理学院副教授，主要研究方向为语言政策、外语教育。
赵蓉晖
上海外国语大学教授，主要研究方向为语言规划和语言政策。
英国语言战略制度化浅论
马嫣，赵荣晖
（上海外国语大学 语言研究院 上海 200083）
提要英国语言战略是近十几年来英国重要的外语教育规划行为，其目的是提升国民的外语能力，满足国家在安全外交、经济商贸、个人发展、多元社会和学术研究方面的需求。本文基于制度三要素的分析框架，回顾了英国语言战略在正式制约、非正式制约和实施这几个方面的进展、成效和问题，提出要保持制度三要素的连贯性、长期性和互动性，才能使英国语言战略“制度化”，从而真正改变外语教育的现状。
关键词 国家利益；英国语言战略；制度化
自2002年《全民的语言：生活的语言——英格兰战略》（Languages for All：Languages for Life—A Strategy for England）（以下简称《战略》）颁布后，英国开始正式实施国家语言战略，引起了学界的热议。一些学者对外语学习和多语价值展开了思考，并就如何转变英国民众对外语的态度提出建议（Tierney & Gallastegi 2005；Lanvers et al. 2016）；一些学者对中小学外语教育进行了多层面考察，探索如何将外语政策转变成实践，促进外语学习（Satchwell 2006；McLachlan 2009；Rodeiro 2017；Par-rish & Lanvers 2018）；还有一些学者围绕《战略》及其后续政策展开反思，讨论取得的成效、存在的问题并提出建议（Macaro 2008；King 2011；Lanvers 2011；Hagger-Vaughan 2016）。可见，对英国语言战略的探讨在国外已达到一定热度。相对而言，国内在这方面的研究还不多，较早有程晓堂（2006）对《战略》做了述评，最近几年有少数学者进一步深入研究了英国语言战略的背景，分析英国外语教育的现状与问题（谢倩 2015；李欣 2017；马嫣 2018）。然而，国内现有研究大多局限在文本分析和材料展示，一方面没有对英国语言战略进行后续跟踪，另一方面在揭示其动机和机制上也略显不足。本文首先探讨英国语言战略制定的动因，然后基于制度构成的3个要素，分析该战略制度化的基本内涵、进展和成效以及存在的问题，最后思考“英国语言战略如何能最终成为一个制度，并引起社会变化”。
一
英国语言战略及其制定动因
作为英国语言战略的核心文本，《战略》提出了3个总体目标：（1）促进全国外语教学，为关键阶段2的学生提供外语学习机会，确保外语在中学里的重要地位；（2）引入新的认证体系，补充现有语言资格认证框架；（3）增加继续教育、高等教育和工作中外语学习者的人数（Department for Educationand Skills 2002）。《战略》还制定了具体实施路径：（1）由学校聘请专业语言老师；（2）对有语言背景或兴趣的小学老师进行职业发展和再培训；（3）由专业语言院校等机构和专业人员提供拓展服务；（4）聘请语言助教和其他具备较强语言技能的人员；（5）由企业、高等院校、家长和社区提供更广泛的语言学习机会；（6）深化信息技术教学和在线学习；（7）与他国建立创新伙伴关系（Department for Education and Skills 2002）。在英语几乎成为世界通用语的背景下，英国为何还要如此重视外语教育，甚至把它放到国家战略的地位？《战略》指出外语教育有利于促进人的发展、相互理解、文化和语言多样性，以及国际商贸活动等（Department for Education and Skills 2002）。从国家语言能力的角度看，公民外语能力的提升，可以增强国家语言能力，从而获取国家在经济、安全、政治、文化等多方面的利益。美国马里兰大学国家外语中心 Jackson & Malone（2012）认为国家对外语能力的需求体现在以下5个方面：（1）国家安全和外交需要；（2）国家经济发展的需要；（3）公民全球视野和知识的需要；（4）多民族沟通的需要；（5）学术研究的需要。国民外语能力的提升恰恰在这几个方面符合了英国的国家利益和需求，这也是“英国语言战略”的深层动因。
（一）
国家安全和外交需要
“9·11”事件后，西方国家越来越重视与国家安全利益攸关的语言教育战略。美国在2006年颁布了“国家安全语言计划”，确立了阿拉伯语、汉语、朝鲜语等多种“关键语言”，并设立了多个相关教育项目，鼓励公民优先学习。鉴于情报和外交工作的需要，英国也将东欧语言、汉语、波斯语、朝鲜语、索马里语以及西非语言、阿拉伯语方言等列为对英国国家安全和外交具有重大影响的战略性语言（谢倩 2015）。然而，英国公民目前的外语能力却无法满足国家在安全和外交领域的需求。根据英国社会科学院（以下简称“英国社科院”）2013年发布的《失语：英国外交和安全领域的语言需求》报告，在派驻国家任职的外交官中，90%仅具备普通中级教育证书考试（The General Certificate of Secondary Education，GCSE）的语言水平，外语能力成为了英国外交人员最明显的不足，特别是在那些不稳定地区使用的语言，这亦对国家安全造成了影响。因此，英国鼓励学校开设多种外语课程，加强外语学习意识，试图通过外语教育来扭转国防和外交领域的语言弱势，增强国家实力。
（二）
国家经济发展的需要
2011年，英国工业联合会发布《赢在海外：刺激商贸出口》（Winning Overseas: Boosting BusinessExport Performance）的报告，指出：出口经济将是未来英国经济增长的主要动力，英国应增加对新兴市场的出口，在未来国际商贸和投资增长战略中，政府将极大地重视与中国、巴西等“金砖国家”和土耳其、印度尼西亚等新兴市场国家的出口贸易，从而有力刺激经济增长。然而，目前国民整体外语素质的落后却大大影响了英国的经济发展。根据英国商会2012年的调查，62%的英国出口商认为语言是制约其发展的障碍，70%的出口商不具备合作方语言的使用能力，96%的受访者在其工作领域不具备任何外语使用能力，最严重的“语言赤字”情况则出现在发展最快的行业。英国跨党派议会团体指出，英国每年因国民外语能力缺失而损失的合约价值约480亿英镑，占该国国民生产总值的3.5%。2017年，英国文化教育协会评选出对英国具有战略意义的最新十大关键语言，除了传统欧洲语言外，汉语、阿拉伯语、日语都榜上有名，前4个评选要素都围绕着经济展开，分别是当前出口贸易、商务外语需求、未来贸易重心和新兴快增市场。在这样的背景下，英国提升外语教育的战略地位是受到国家经济利益驱动的，重新布局外语教育语种，增加外语教育时间、提高能力要求都会使国家经济贸易实力得到增长。
（三）
公民全球视野和知识的需要
国际交流和贸易已不仅仅局限在政府和大型跨国公司的范围内，而正在越来越多地进入中小企业日常（Friedman 2005），这对公民的跨文化能力提出了进一步要求。根据英国文化教育协会发布的研究报告，企业主在考察员工时不仅看重专业技术和工作经验，而且越来越重视跨文化能力，该能力主要包含3个方面的内容：（1）能理解不同的文化背景和观点。（2）尊重来自其他文化的成员。（3）掌握一门外语技能。其中外语技能不仅是一项重要的语言能力，也是理解他国文化、进行良好沟通的基础，是跨文化能力的关键。外语教育有利于公民国际视野和文化敏锐度的提升，增强个人竞争力，成为优秀的国际公民。
（四）
多元社会发展的需要
多元文化主义在西方社会正越来越深入人心。所谓“多元文化主义”是指一种文化多样性的立场：各种文明实体与文化理念都有自己的生存权利，相互之间应该和平共存，即中国哲学中的“和而不同”（黄力之 2003）。由于语言是文化的重要载体之一，多元文化的发展势必要求多语的共存与发展。2005年，欧盟委员会发布了《多语主义的战略新框架》（A New Framework Strategy for Multilingualism)，对多语能力进行了诠释和肯定，表示多语能力是欧盟公民值得获得的生存技能。英国是个多民族、多文化和多语言共存的社会。近年来，少数族裔人口和多种族混血人口增长迅速，而白种英国人口则每年减少；除英语和土著语言外，英国有上百种外来语。在英格兰，有15%的学生第一语言不是英语，而伦敦更是世界上最具多元文化特色的城市之一，交流语言的数量多达233种（Taylor 2013）。早在20世纪80年代，英国政府就明确承认英国是一个多元文化社会，并积极倡导学校开展多元文化教育，促进学生对不同文化的理解，以实现教育权利和机会平等（吕耀中 2014）。语言学习在多元文化教育中的重要性不言而喻，它不仅可以帮助人们理解和尊重不同社会和文化，也可以促进多民族社会的融合和发展。结合欧洲多语主义的大背景和英国日益多语化、多元化的社会现实，重视提升公民的外语能力，加强外语教育适应英国多元化社会的需求。多语能力常伴随着较高的跨文化理解力和敏感度，提高多语能力是促进英国社会和谐发展、提升不同族裔福祉、增加社会凝聚力的积极手段。
（五）
学术研究的需要
虽然英语在目前国际学术圈占据绝对优势地位，已成为最重要的国际学术语言，但仍有大量的信息和知识存在于别的语言中，人文社会学科领域尤其如此。英国社科院于2009年和2011年发布了《语言重要性》系列报告，表示历史、哲学、政治、社会等学科尤其需要掌握外语知识和技能，以便进行深度的区域研究和跨国合作。报告指出，目前英国的人文社科研究对语言技能的需求日益增长，越来越多的高质量研究具有国际视野，采用比较方法，并且以非英语地区为研究对象。然而，由于本土研究者语言技能往往不足，研究部门只能越来越多地招聘非本土出生的博士、博士后以及具备相应语言能力的其他研究人员。这不仅限制了相关研究的深度和广度，也在一定程度上对英国学者的职业前景造成了影响。语言技能的缺失给英国大学体系中相当一部分学者造成了障碍，也因此削弱了该系统本身的竞争力，因此提高基础教育、高等教育和研究层面的语言能力培养，是在全球范围内符合英国利益的。
二
英国语言战略制度化的基本内涵
英国语言战略的推行是受国家利益驱动的，然而该战略能否真正提高国民外语能力，改变英国社会现实，满足国家多方面需求，关键取决于它能否最终“内化”为英国的“社会制度”，从而发挥其作用。美国著名经济学家，“新制度经济学”代表人物诺斯（1994：3）对社会制度进行过一番描述：“制度是社会中的游戏规则；更规范地说，它们是为决定人的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。”诺斯认为制度是一系列规则和制约的集合，是一种社会结构，包含3个方面的内容：（1）正式制约，指约束人们行为关系的有意识的契约安排，包括政治规则、经济规则和一般性契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，主要指各种法律、法规、政策及其细则；（2）非正式制约，指人们在长期交往中无意识形成的行为规则，主要包括意识形态、价值信念、道德观念、风俗习惯等；（3）实施，指对正式制约的实现机构和机制。一般来说，国家战略具有宏观性、制约性和相对长远性等特点，一开始往往以正式制约即政府法律法规的形式出现，如要形成一种长期的社会结构，把它“固化”“内化”最终“制度化”，还需要非正式制约和实施机制的共同作用，这样才能约束人们的关系并指导人们的行为，英国语言战略亦是如此。以下，我们将从制度的三方构成分析英国语言战略的进展和成效，审视存在的问题，从而思考该战略“制度化”的可能。
三
英国语言战略制度化进展和成效
虽然英国语言战略以政府文本或政令的形式出现是在2002年，但之前已有一些铺垫。1988年，英国国会通过了《1988年教育改革法》（Education Reform Act 1988），在英格兰和威尔士地区设立了统一的《国家课程》（National Curriculum），包括核心科目和基础科目，其中外语属于基础科目，并规定所有关键阶段3和4的学生连续5年学习一种“现代外语”。1999 年，英国教育技能部颁布了《全国外语教学大纲：关键阶段3~4》（National Curriculum for Modern Foreign Languages, Key Stage 3-4），对外语课程进行了细致说明，强调了外语课程的重要性。2002年，教育技能部颁布了一个题为《语言学习》（Language Learning）的战略性规划文件，目的是在2002~2012十年内提高英国国民的外语素质，该文件分析了英国面临的挑战，并提出了外语教育改革的目标和总体设想。同年，教育技能部颁布《战略》，并在次年推出了一系列针对关键阶段3的外语教学指南、框架和目标，详细规定了五大类103个学习目标，作为当年国家语言战略的有机补充（Department for Education and Skills 2003a，2003b，2003c）。之后几年也有各种相关政令推出，影响较大的有 2010 年推出的“英国文凭”，确立了包括外语在内的五大核心科目，鼓励学生在参加GCSE考试时选考该文凭中的组合科目，并且从当年开始作为中学排名的指标，重点考察该校选考“英国文凭”的学生人数和平均分。“英国文凭”是政府提升外语学习人数的重要政策，目标是到2022年公立主流学校中有75%的学生选考该文凭，到2025年达到90%（Department for Education 2017）。另一项政策是在2014年推出的新《国家课程》，外语被纳入到英格兰和威尔士公立小学关键阶段2的必修科目中。这两项政策被认为是英国语言战略的重要进展，使外语教育的地位得到进一步提升。
然而仅仅有正式制约是远远不够的，它只能决定约束中的一部分，在社会关系中，控制结构更多地是由行为规范、习俗、意识形态等因素来确定（诺斯 1994），因此，还需要建立起一种普遍的、无意识的规则，即非正式制约。在这方面，英国政府、研究和教育机构、媒体等都扮演了重要角色，尤其是在国家语言战略的十年之期即将结束时，它们刊登报道评论、发布研究报告、进行宣传倡议、开展各种活动，在全国范围内引发人们对英国外语危机的讨论，希望能改变人们对外语重要性的认知，最终建立起新的非正式制约。英国跨党派议会团体在2014年发布《语言宣言》（Manifesto for Languages），号召所有政党在2015年大选中支持“全国语言学习的复兴倡议”。英国社科院2009~2011年发布《语言的重要性》系列、2013年发布《失语：英国外交和安全领域的语言需求》和《多语的英国》（Multilingual Britain）、2014~2016年发布《出生在全球化时代》（Born Global）系列，这些报告强调了外语能力对国家和公民未来发展的重要性以及外语教育的战略性地位。同一时期，英国文化教育协会也发布了一系列重要的研究报告，如《面向未来的语言》（Languages for the Future）、《文化的重要性》（Culture Matters）、《影响力与吸引力》（Influence and Attraction）、《工作中的文化能力》（Culture atWork）等，强调了跨文化能力对提升全球竞争力的重要意义，并突出外语在其中的关键地位。与此同时，新闻媒体也纷纷响应。仅2013~2014年间，英国本土新闻媒体以“外语学习”“外语技能”“外语人才”等为主题的报道就有超过200条，《泰晤士报》《金融时报》《电讯报》《卫报》和英国广播公司等都在此期间发文呼吁全社会重视提高公民的外语能力。此外，还有多个以外语为主题的学术研讨和文化活动。如2015年剑桥大学组织了一场有关英国语言政策的研讨会，与会者来自国防部、外交部、商贸投资部、商业创新和技能部、英国教育标准局等，并发布了《语言的价值：英国语言战略构想》（The Value of Languages：Ideas for a UK Strategy for Languages）。2012~2015年，英国社科院联合《卫报》组织了全国范围内的“语言节”，期间有一系列大型活动，推出“公共语言冠军”和“学校语言奖”，分别奖励对推广外语学习有贡献的公众人物和学校，并设立了专门的讨论网站，鼓励政府决策者、教育机构、学生、企业和其他民众探讨语言学习的经济、文化和学术价值。以上这些都是为了形成一种社会舆论和价值观导向，试图扭转民众对外语的偏见，改变“英语独大”和“数理工为王”的传统意识，建立起一种新的非正式制约。
除了正式制约和非正式制约外，实施也是制度构成中非常重要的一环。为实现国家语言战略的3个总体目标，英国在教育的各个阶段都实施了相关举措，通过设立机构、加大投资、推行项目、加强监管等机制来实现正式制约。首先，英国有不少机构都致力于促进外语教育的发展，如外语学习协会（Association for Language learning）、现代语言高校协会（University Council of Modern Languages）等，并设立了国家委员会，投入大量专项资金。根据 King（2011），2005年英国对该战略的资助从1000万英镑增加到4500万英镑，2007年增加到5500万英镑，用于推动基础教育、高等教育和继续教育中的外语教学和各种语言项目的进行。其次，英国还推出了多个语言学习项目，如“语言之路”“高校语言课程”等，来刺激学习者人数的增加。学校、社区和其他机构也共同合作，推出了多种培训项目来促进中小学外语教师的职业发展。此外，一些新的语言评价系统和资格认证也被开发出来，作为现有体系的有益补充，如“语言阶梯”（Languages Ladder）、“语言财产”（Asset Languages）、“语言证书”（LanguagesDiploma）。最后，英国还有专门的教育督导机构——教育标准局（Office for Standards in Education，Children’s Services and Skills），对英格兰和威尔士的中小学进行定期全面的督导。教育标准局虽不是针对外语教育专门设立的，但它十分关注这一领域，基础外语教育的质量评估是其报告中的重要一块。
从制度的3个要素看，英国在这几方面都做了相当的努力，也取得了一些成效。一方面政府已建立起一个以提升国民外语能力为己任的长期目标，通过各种政策和手段逐步推行，并在社会上为该话题制造了一定的热度，试图引导舆论方向。另一方面，部分项目和措施取得了良好的效果。首先，小学外语学习人数明显增加，目前几乎全部的公立小学都开设了至少一门外语课程，外语作为关键阶段2的必修课已成为英国小学的新常态（Tinsley & Board 2017）。其次，面向不同层次学习者的语言项目和语言资格证书受到一定欢迎（King 2011）。同时，大部分中学积极进行教学方法改革，以适应“英国文凭”和新《国家课程》的要求（Tinsley & Board 2017）。
四
英国语言战略制度化存在的问题
然而，在取得成效的同时，该战略也存在不少问题。从正式制约看，英国语言战略的政策路径并不十分连贯。2003年英国政府在《绿皮书14~19岁：增加机会，提高标准》（14–19 Opportunity andExcellence）中概述了教育政策的转变，提出要“增加课程的选择性和灵活性”（Department for Education and Skill 2003d），因此，政府于2004年把原本属于必修课目的外语从关键阶段4的课程体系中去除。这不仅造成了政策上的不连贯性，还直接违反了国家语言战略的核心思想，并在很大程度上导致了中学外语学习人数急剧下降。当前的英国语言战略并没有在原先的基础上制定一个长期的规划，且部分政策被认为是以短期结果为导向的（McLachlan 2009）。
政策的不一致也影响了非正式制约的建立。相较于法令形式的正式制约来说，非正式制约的建立本来就更复杂、更困难，因为习俗、意识形态、价值信念等软规则是人们在长期的生活中，通过代代传承而习得的，要打破其连续性建立一种新的非正式制约需要各种途径的渗透。对于久已不重视外语教育的英国民众来说，取消外语在关键阶段4的必修课程地位，似乎是政府放出的“外语不重要”的信号弹，在不恰当的时间传递了一种错误信息。因此，虽然政府做了诸多努力想在全社会建立一种关于外语学习的积极意识形态，但并不全然有效。目前在中学特别是校领导中仍存在着对外语学习价值的质疑（Hagger-Vaughan 2016），而外语学习带来的美好未来对于大多数面临升学压力的中学生来说也尚遥远，因此这两种声音在社会上仍此起彼伏。
从实施层面看，相对于美国关键语言战略“四位一体、三个层级”的实施框架（李艳红 2016），英国语言战略的实施就比较零散，尽管学界多次呼吁政府部门间应协同合作，并任命语言政策部长进行统筹协调（University of Cambridge 2015），但至今没有落实。从2011年起，政府的资金导向也有变化，很多语言项目的资金受到削减，这些项目不得不转型并寻求地方和企业的资助，大部分原本用于中小学外语学习的专项资金也被划归到学校的整体预算中，不再专款专用（King 2011），这使外语教育的发展受到一定影响。此外，由于外语长期以来属于弱势科目，很多先天条件不足。英国文化教育协会对英格兰中小学外语教学状况进行的调查显示，目前在教学时间、教学质量、教师队伍、考试评估、中小学衔接等方面都存在着很多问题，给外语教育政策的推行带来了阻力（Tinsley & Board 2017）。
上述问题在一定程度上影响了英国语言战略的成效，其中之一便是英国外语学习人数逐年下降的现象没有得到明显逆转。数据显示，2002~2017年间，GCSE中选考外语的人数比例下降了38%；1996~2017年，普通高级教育证书考试中选考外语的人数比例下降了32%（Tinsley & Dolezal 2018）。2012年，欧盟委员会对欧洲14个国家的青少年外语能力进行了一项调查，英国排名最后，被指陷入“单一语言主义的恶性循环”。
五
英国语言战略制度化的思考
20世纪90年代以来，全球竞争加剧，世界上很多国家都开始重视外语教育规划，英国语言战略在这样的背景下展开是提升全球竞争力、加强国家语言能力、追求国家利益的表现。特别是英国脱欧后，急需重新定义其国际关系，并在全球范围内寻找战略合作伙伴，国民外语能力的提升变得更加紧迫。因此，对英国语言战略进行制度化的思考是很有意义的。诺斯在提出制度的三要素后，又进一步解释了制度是如何引起社会变化的（Mantzavinos et al. 2004）。他认为社会变化的过程是一个循环，首先存在一个人们感知到的社会现实，可以通俗地理解为历史和当下，接着会诱发人们对社会现实的集体看法，形成共享认知，并且在相互交往的过程中形成共同的行为选择集，这就是社会制度。制度随后在社会空白领域引入越来越多的具体政策，产生了一定的结果，并改变了社会现实，现实又返回去修正信仰，周而复始，具体见图1：
在这个过程中，制度的形成是关键，取决于正式制约、非正式制约及实施的有效建立和互相联动。目前看来，英国语言战略在这三方面有得也有失。未来如果想充分发挥语言战略的作用，使之能真正改变外语教育的现状，必须从制度的三方构成着手，不仅要保持每一方的连贯性和长期性，而且要做到三方互动一致，这样才能使英国语言战略最终“制度化”，成为一种社会结构并规范人们的行为。从制度构成的角度来探讨英国语言战略，不仅可以使我们从深层次看到语言政策背后的机制，还可以为中国的外语教育规划提供借鉴，为相关政策的“制度化”问题提供一种参考。
（注释及参考文献从略，如有需要请参考原文）
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